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Obligations à impact social : Une innovation pour réaliser des profits*

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*Et un véritable désastre en formation pour les services sociaux de l'Ontario
Document d'orientation du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario

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Sommaire

Il y a un siècle, les services sociaux en Ontario reposaient sur une notion de charité.  Après la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement en vint à considérer les services sociaux comme partie intégrante de la citoyenneté, pour s’assurer que tout le monde avait la possibilité de participer à la société. Plus tard encore, le gouvernement en est venu à considérer les services sociaux comme une sorte d’investissement public qui pourrait profiter à l'économie et permettre au gouvernement d’économiser de l'argent dans le long terme.

Aujourd’hui, une nouvelle idée fait son apparition en ce qui concerne les services sociaux.  Et cette idée, c’est que les services sociaux peuvent être une destination pour l'investisseur privé et une source de profits privés. Et les obligations à impact social représentent le tout dernier véhicule de distribution de cette idée.

À l’instar de l’impartition, la sous-traitance, les partenariats public-privé (P3) et les ventes de biens publics, les OIS sont une forme de privatisation.  Et comme avec toutes les privatisations, ses partisans promettent un service meilleur et des coûts inférieurs pour le trésor public. Comme avec les P3, les OIS promettent de l’argent facile à des gouvernements à court d’argent et une aide d’urgence contre les risques financiers.

La première OIS a été créée en Grande-Bretagne en 2010. Voici comment ça fonctionne :

  • Première étape : Le gouvernement identifie un besoin de services sociaux dans un domaine où il est possible de : a) mesurer le résultat de la prestation du service, et b) estimer les économies pour le gouvernement découlant de meilleurs résultats.
  • Deuxième étape :  Des investisseurs financent un programme à l’aide de fonds privés pour réaliser l’objectif souhaité.
  • Troisième étape : Le gouvernement rembourse l’investissement initial, plus un bénéfice convenu, à l’aide des économies réalisées lorsque le programme porte ses fruits.

Tant les gouvernements que les investisseurs sont enthousiastes à l’idée de mettre en œuvre des OIS. Toutefois, nous avons toutes les raisons de croire qu’elles constituent de flagrants exemples de mauvaise politique sociale. Avec les OIS, les services sociaux seront moins abordables. Elles réduiront les subventions du gouvernement. Et elles confieront le contrôle des politiques sociales à des investisseurs privés.

Les OIS redéfinissent l’investissement social. Auparavant, les investissements sociaux étaient des investissements dans les gens, pour leur propre bien et pour le bien-être social en général. Avec les OIS, toutefois, les investissements deviennent des investissements dans les gens sous forme de centres de profits pour des investisseurs privés.

Les OIS ne sont qu’une nouvelle politique dans une série plus vaste de politiques visant à accroître les profits des sociétés au détriment du public. Si les services sociaux manquent d’investissements aujourd’hui, c’est largement parce que pendant des dizaines d’années, les gouvernements ont choisi d’accorder des réductions d'impôt et de privatiser plutôt que de financer les services publics de manière appropriée.

Le Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario représente des travailleurs de première ligne partout dans les services sociaux. Nous estimons que les obligations à impact social constituent une grave menace pour les services sociaux. Le SEFPO n’envisage pas de participer à des projets recourant au modèle des OIS et n’a pas l’intention de travailler avec des organismes qui en favorisent l’usage en Ontario.

Introduction : Principes de la prestation des services sociaux

Au cours du siècle dernier, les services sociaux1 des pays développés adhéraient à trois principes distincts. Avant la Grande Dépression, presque tous les services sociaux reposaient sur le principe de la charité et étaient dirigés par des fondations privées, des organisations religieuses ou des gouvernements locaux.2  Après la Deuxième Guerre mondiale, le gouvernement provincial a commencé à offrir de plus en plus de ces services. Ces services visaient à faire des soins sociaux et de la protection de base un droit de citoyenneté et aussi à promouvoir la cohésion sociale. À la fin des années 1970, les gouvernements se sont tournés vers des solutions axées sur le marché pour résoudre les problèmes sociaux. C’est alors que les décideurs ont commencé à voir les services sociaux du point de vue de l’investissement public.

De nos jours, les trois principes de charité, citoyenneté et investissement public jouent un rôle dans la prestation des services sociaux.

Charité

Le Canada abrite plus de 75 000 organismes sans but lucratif, financés par des donateurs individuels et parfois des gouvernements, et plus de 10 000 fondations publiques et privées. Ensemble, ces fondations gèrent un actif de plus de 55 milliards de dollars et fournissent chaque année près de 5 milliards de dollars en subventions à des organismes de bienfaisance.3

Citoyenneté

Les gouvernements dépensent beaucoup plus sur les services sociaux que les organismes de bienfaisance. En Ontario seulement, le ministre des Services à l'enfance et à la jeunesse et le ministère des Services sociaux et communautaires dépensent plus de 14 milliards de dollars par année sur les programmes sociaux et des mesures de soutien du revenu. D’autres ministères dépensent des fonds supplémentaires sur les services correctionnels, l’application des normes d’emploi et la formation professionnelle. L’aide et les services reçus à titre de droit conféré par la citoyenneté restent au centre de la vision qu’ont les Canadiens des services sociaux.

Investissement public

Le concept de l'investissement public dans les personnes est aussi vieux que l’éducation publique. Tous les parents savent que l'éducation a des bienfaits non seulement personnels mais aussi économiques pour les enfants. Les enfants sont les travailleurs de l’avenir et l’éducation publique l’a toujours reconnu. L’enfant qui sait lire, écrire, faire des mathématiques et raisonner aura vraisemblablement un meilleur revenu que celui qui n’en est pas capable. Les compétences améliorées qui accompagnent l'éducation postsecondaire sont tout aussi précieuses, et les gouvernements qui investissent dans les collèges et universités en vantent les bienfaits économiques. Ces bienfaits profitent tant aux personnes qu’à l’économie dans son ensemble.

Cette compréhension de sens commun de l'investissement public dans les personnes a pris un nouveau sens avec l’avènement de la théorie du « capital humain » dans les années 1960. Lors de son introduction, l’expression n’était pas populaire. Les critiques de la théorie du capital humain disaient qu'elle faisait de l’être humain une marchandise et que sa seule valeur était sa valeur économique. Néanmoins, cette théorie est vite entrée dans le courant de pensée économique qui prévalait à l’époque. Vers le milieu des années 1980, par exemple, les tenants de la théorie du capital humain étaient devenus de fervents partisans de l'éducation de la petite enfance. Les recherches dans le domaine démontrent que l’argent dépensé pour des programmes de qualité pour les enfants, et plus particulièrement dans les premières années de leur vie, est largement amorti. Les personnes exposées aux programmes de l’éducation de la petite enfance ont non seulement une vie meilleure et un meilleur revenu une fois adultes, mais elles épargnent à la société des coûts supplémentaires liés à l’incidence de conséquences sociales négatives, et gagnent un revenu plus élevé, découlant d’une productivité supérieure, avec une part plus grande pour l’économie et pour le gouvernement.

Dans la théorie du capital humain, l’investissement public dans d'autres formes d’enseignement (supérieur) est d'abord et avant tout un investissement dans l’économie. De nos jours, les compétences que les travailleurs de l’avenir acquièrent au collège ou à l’université semblent être appréciées principalement comme contribution au capital humain plutôt qu’à leur développement en tant que citoyens, avec des valeurs autres qu’économiques.

De plus en plus, les services sociaux traditionnels sont désormais vus du même œil. Le gouvernement estime que l’aide à l’enfance, les programmes pour les jeunes « à risque », le counseling d’emploi, etc. ont une valeur en partie économique, parce que les programmes qui donnent de bons résultats réduisent le coût des autres programmes dans le long terme.

Révision des priorités à l’ère néolibérale

La fin des années 1970 a marqué le début d’une ère nouvelle, généralement appelée l’ère « néolibérale », laquelle a contribué à des changements profonds au niveau des relations entre le gouvernement, les entreprises et la société. Elle a aussi contribué à changer l’importance relative de la charité, de la citoyenneté et de l’investissement public dans la prestation des services sociaux.

En vertu des principes axés sur les profits du néolibéralisme, à l’origine, le rôle du gouvernement était double :

  • tout d’abord, de « dégager la voie » pour laisser les marchés libres fonctionner avec un minimum d'imposition, de règlementation et de propriété publique; et
  • ensuite, de soutenir les marchés pour faire respecter les contrats, fournir un personnel qualifié et faciliter la production et la vente des biens et des services.

Cette orientation de la politique a donné plus de pouvoir aux entreprises et moins aux gouvernements. Avec de plus en plus de richesse concentrée dans le secteur des entreprises, l’influence des fondations de bienfaisance, financées par les sociétés, a aussi pris de l'ampleur.

Au cours des vingt dernières années en particulier, le gouvernement a accepté de jouer un troisième rôle. Il ne se contente plus de soutenir les activités à but lucratif; aujourd’hui, il est aussi une source importante de profits commerciaux directs. La prestation des services publics a ainsi été transposée dans une ère nouvelle : l’ère de l'investissement privé.

Au début des années 1980, au niveau fédéral, et dans les années 1990, en Ontario, les gouvernements favorables aux affaires ont commencé à vanter les mérites des coupures aux charges sociales et impôts sur le revenu des sociétés comme moyen de stimuler les investissements dans les entreprises. Les réductions d'impôt n’ont pas permis d’atteindre l’objectif proclamé; les taux d'investissement des entreprises au Canada sont à leur plus bas, s’avérant être un contributeur négatif ou faible à la croissance économique.4  Les réductions d'impôt ont réussi, par contre, à faire augmenter les profits; chaque nouvelle réduction d’impôt apportait une nouvelle vague d’argent gratuit à chaque entreprise économiquement rentable, et à d’autres, moins rentables.

Comme source de profits générés par le gouvernement, les réductions d'impôt sont maintenant prêtes à céder le pas à une autre politique : la privatisation. En Ontario, les vingt dernières années ont connu une expansion régulière de l'investissement privé à but lucratif dans le secteur public, sous trois formes principales :

  • sous-traitance de la prestation de services;
  • gestion et financement des projets d’infrastructure publics par le secteur privé; et
  • vente de biens publics à des investisseurs privés.

Les entreprises et les politiciens versés dans le monde des affaires ont vanté la privatisation comme moyen de tirer meilleur parti de nos deniers publics. La concurrence et la « discipline du secteur privé » amélioreront l’efficacité, qu’ils disent. Les citoyens bénéficieront d’une qualité meilleure à un coût inférieur, qu’ils disent. Et dans le cas de la vente d'actifs, la privatisation débloquera des fonds publics à dépenser ailleurs, qu’ils disent.

En Ontario, comme ailleurs, la réalité de la privatisation est bien différente de ce qu’on nous avait promis.  Dans la prestation des services, l’incitatif financier a entraîné un gonflement de la rémunération des cadres d’entreprises privées et une compression budgétaire qui nuit à la qualité des services et réduit la qualité du travail des travailleurs de première ligne. Les promesses d’économies de coûts se matérialisent rarement et les cas de services coûtant plus dans le secteur privé qu’ils ne coûtaient au public s’accumulent.5

Il ne fait guère doute que les Ontariens paient des centaines de millions de dollars par année en trop à cause de la privatisation des tests de laboratoire, de l'entretien des autoroutes et du travail en technologie de l’information. Et l’impartition de la gestion et du financement de projets d'infrastructure majeurs coûte encore plus.

Partenariats public-privé : 28 pour cent plus chers

Les projets d’infrastructure en Ontario ont toujours impliqué des entrepreneurs privés, mais jusqu’à récemment, ces entrepreneurs étaient presque tous des architectes, ingénieurs et entreprises de construction. Ils signaient un contrat établi par le gouvernement et étaient payés avec des fonds du gouvernement. Le gouvernement conservait l’entière responsabilité de la surveillance des paramètres du contrat et du processus d’impartition du travail. Si un financement particulier était nécessaire, le gouvernement émettait des obligations pour emprunter de l’argent à des taux d’intérêt très bas.

Depuis 2001, toutefois, le processus a changé. Avec les partenariats public-privé, ou P3, le gouvernement remet le contrôle du processus au secteur privé.  Sous les auspices d’Infrastructure Ontario, un organisme gouvernemental, les détails contractuels sont décidés par des cabinets d’avocats et firmes comptables du secteur privé, tandis que le financement est assuré par des banques du secteur privé, des fonds spéculatifs et d’autres prêteurs.

Il y a moins de 15 ans, le gouvernement de l’Ontario ouvrait ses premiers hôpitaux P3 à Brampton et Ottawa; le modèle P3 est loin de lui être étranger aujourd’hui. Ainsi, les P3 ont-ils été une bonne affaire pour le gouvernement provincial?

Non. En fait, ils représentent une catastrophe sans précédent. Les reportages récents ont mis en évidence l'échec des P3 à porter des fruits acceptables.6  Mais même les projets qui semblent avoir satisfait les résultats exigés par le contrat ont coûté beaucoup plus qu’avec le modèle d’approvisionnement traditionnel.

En décembre 2014, la vérificatrice générale de l’Ontario, Bonnie Lysyk, a publié un rapport spécial sur les 74 partenariats public-privé, qu’elle appelait diversification des modes de financement et de l'approvisionnement (DMFA), un nom plus récemment emprunté par le gouvernement.  Selon Lysyk :

Pour 74 projets d’infrastructure (terminés ou en cours) pour lesquels Infrastructure Ontario avait conclu qu’il serait plus rentable d’en confier la réalisation au secteur privé (selon le modèle de diversification des modes de financement et d’approvisionnement [DMFA]), nous avons remarqué que les coûts tangibles estimatifs (tels que les coûts liés à la construction, au financement, aux services juridiques, aux services d’ingénierie et aux services de gestion de projet) étaient supérieurs de près de 8 milliards de dollars à ce qu’il en aurait coûté si le secteur public s’était occupé et gérait les projets (italiques ajoutés).7

Avec une valeur globale pour les 74 projets d’environ 36 milliards de dollars, les fournisseurs de projets P3 ont perçu une marge bénéficiaire moyenne de 28 % supérieure à ce que le coût final aurait été avec le modèle traditionnel d’approvisionnement public.

La réponse d’Infrastructure Ontario aux calculs de la vérificatrice générale était que les projets P3 incluent une évaluation exacte du coût des risques impliqués pour mener les projets à bien dans les délais impartis tout en respectant les budgets.  Curieusement, toutefois, Infrastructure Ontario ne pouvait pas justifier ses calculs avec des données. « Infrastructure Ontario a estimé que le risque que les projets ne soient pas réalisés dans le respect des délais et du budget était environ cinq fois plus grand si le secteur public assurait directement la gestion des projets au lieu de la confier au secteur privé. », avait déclaré Madame Lysyk. Toutefois, a-t-elle dit, « il n’y a aucune donnée empirique à l’appui des principales hypothèses utilisées par Infrastructure Ontario pour attribuer des coûts à des risques précis (italiques ajoutés).8

Les P3 sont très inefficaces lorsqu’il s’agit de donner un bon rapport qualité-prix au gouvernement.  Par contre, lorsqu’il s’agit de générer des profits pour les investisseurs privés, les P3 sont plus qu’efficaces. À cet égard, ils pourraient se révéler avoir beaucoup de choses en commun avec le dernier projet du secteur privé pour les dollars du secteur public : Les obligations à impact social.

Obligations à impact social : une innovation pour faire des profits

Les obligations à impact social (OIS) sont promues dans le monde entier comme un moyen pour les gouvernements à court de liquidités de réaliser leurs objectifs de politique sociale grâce à l'investissement du secteur privé. Simplement décrit, les OIS fonctionnent comme ceci :

  • Le gouvernement identifie un service social qui a besoin de financement et pour lequel il est possible d’améliorer certains résultats spécifiques pour un groupe cible. Il pourrait s’agir, par exemple, d’un projet visant à réduire le récidivisme des délinquants condamnés d’un certain pourcentage ou d’un projet visant à placer un certain nombre de jeunes « à risque » dans des emplois, une école ou une formation pendant un certain temps.
  • Une organisation intermédiaire, habituellement une fondation, travaille avec le gouvernement pour concevoir un projet et trouve des investisseurs pour financer le projet.  L’organisation intermédiaire embauche ensuite un ou plusieurs fournisseurs de services qui travaillent avec le groupe cible.

  • Si le fournisseur de services atteint les objectifs du projet, les investisseurs se font rembourser les fonds initiaux investis, en plus des intérêts au taux spécifié dans l’entente de projet. Le gouvernement paie pour les deux..

Les obligations à impact social sont quelque chose de nouveau. En juillet 2015, seuls 40 projets, répartis dans sept pays, avaient été commandés,9 et à ce jour, seuls quelques-uns sont terminés. Cela n’a pas empêché les fervents supporters d’OIS de les promouvoir vigoureusement. Selon leurs partisans, les OIS :

  • inspirent l’innovation en matière de prestation de services vu que les investisseurs ne se font rembourser l’argent investi que si les objectifs du projet sont atteints;
  • protègent le gouvernement contre le risque qu’un projet échoue – s’il échoue, les investisseurs perdent leur argent, pas le gouvernement;
  • rattachent les services sociaux à des résultats mesurables et garantissent la reddition de comptes en ce qui concerne la façon dont l’argent est dépensé;
  • peuvent être élargis, lorsqu’ils réussissent, pour rejoindre davantage de gens qui pourraient en bénéficier; et
  • économisent l’argent du gouvernement à long terme grâce à des interventions qui réduisent le besoin d’interventions futures au sein de la « population bénéficiaire ».

Compte tenu de ces promesses, plusieurs gouvernements s’efforcent de soutenir le mouvement croissant des OIS. En Angleterre, le Centre for Social Impact Bonds du bureau du conseil des ministres a été mis sur pied pour accroître le potentiel des investisseurs et organismes communautaires de participer aux OIS et a mis de côté 60 millions £ (environ 120 millions de dollars canadiens) pour soutenir le développement des OIS. Aux États-Unis, le programme « Pay for Success » (Payer une fois réussi) du gouvernement fédéral avait un budget de 100 millions de dollars US en 201210; en 2015, ce chiffre avait atteint 382 millions de dollars US (ou 508 millions de dollars canadiens).11  Au Canada, le gouvernement fédéral a lancé son Initiative de l’accélérateur de finance sociale dans le budget de 201512  afin d’identifier des projets potentiels d’entreprises sociales, qui seraient mis en œuvre au début de 2016.

En mai 2014, la Saskatchewan a lancé le premier projet financé par des OIS au Canada, un projet de logements à loyer indexé sur le revenu de 1 million de dollars pour les jeunes mères célibataires. Ici en Ontario, le gouvernement travaille activement à mettre au point des projets financés par des Obligations à impact social dans le cadre de sa « stratégie d’entreprise sociale ».13   Le travail effectué sur les OIS est conduit par le District de la découverte MaRS, un partenariat public-privé détraqué abondamment subventionné par le gouvernement provincial.14  En avril 2015, MaRS a publié sa première demande de propositions d’OIS. Le MaRS Centre for Impact Investing vise à soutenir les OIS en fournissant des services consultatifs relatifs aux obligations à impact social.15

Vu la nature complexe des contrats d’OIS et l’évaluation difficile des résultats, nous ne sommes pas surpris que les entreprises de consultants et gros investisseurs considèrent déjà les OIS comme une source d’affaires et de profits. Des compagnies comme Deloitte Canada et PriceWaterhouseCoopers éduquent déjà les investisseurs au sujet des Obligations à impact social. En août 2013, la banque d’affaires mondiale Goldman Sachs s’est jointe à Centraide et à un philanthrope privé pour lancer la première OIS américaine en éducation de la petite enfance. Des milliers de gros investisseurs, fondations et prestataires de services se réjouissent de participer à l'expérience des OIS.

Tout indique que nous sommes sur le point de voir une croissance rapide dans l’utilisation des Obligations à impact social à travers le monde.

Le problème avec les OIS

En dépit des remous qui se forment autour des OIS, il y a tout lieu de penser que c’est une mauvaise politique qui fera augmenter le coût des services sociaux et drainera des fonds du gouvernement qui devraient être consacrés à des services importants. Il est utile, ici, d’établir un parallèle entre les OIS et les P3 :

Les Obligations à impact social (OIS) empruntent des caractéristiques clés des P3 :  Tant les OIS que les P3 utilisent des dollars privés pour financer des besoins publics et permettent au gouvernement de transférer le risque financier des contribuables au secteur privé. Tandis que les P3 sont utilisés pour financer les projets d’infrastructure publics, les OIS sont utilisés pour financer des interventions préventives pour les programmes sociaux, avec la promesse d’un rendement financier pour les investisseurs si le programme atteint ses objectifs. Les OIS sont une sorte de « P3 pour le peuple, des « P4 » quoi.16

Tel que l’a rapporté la vérificatrice générale, les P3 en Ontario n’ont pas permis au gouvernement d’économiser; en fait, ils ont coûté beaucoup d'argent au gouvernement.  Les Ontariens rembourseront encore cet argent pendant des dizaines d’années. Ainsi, il est bon d’établir si les OIS risquent de nous entraîner dans une voie semblable.

Les OIS ne favoriseront pas l’innovation

Les investisseurs privés n’aiment guère prendre des risques; en règle générale, ils préfèrent les éviter. Ainsi, il n’est guère probable qu’ils se lancent dans des initiatives qui risquent de ne pas fonctionner. « L’idée de base [des OIS] est de prendre un exploitant reconnu avec un programme éprouvé [et] de demander à des investisseurs de payer pour élargir ce programme », a déclaré un conseiller d'investissement qui travaillait avec Goldman Sachs sur l’OIS de Salt Lake.17 Cette idée est reprise par le

Ontario Non-Profit Network :                                                                                                       

Si l’on se base sur ce qu’on a vu jusqu’à maintenant, il est clair que les investisseurs privés ne seront pas prêts à prendre les risques et faire les dépenses nécessaires pour innover parce que les gouvernements ne paieront vraisemblablement pas assez pour couvrir ces risques élevés.18

L’innovation en matière de prestation de services sociaux a lieu dans le secteur public. Les gens qui ont consacré leur carrière aux services sociaux se trouvent rarement à la direction de grosses boîtes.

Les OIS ne mettront pas le gouvernement à l’abri des risques

Les OIS ne protégeront pas les gouvernements contre le risque, et ce, pour une simple raison : à l’instar des P3, avec leurs calculs de risque gonflés, les OIS ne présentent en fait aucun risque :

La vérité est que l’argent privé n’ira qu’aux projets qui sont garantis de réussir, mettant les projets novateurs ou créatifs au rancart. Si un de ces projets échouait et que les investisseurs perdent leur argent, ils feraient sans doute tout en leur pouvoir pour récupérer cet argent, allant jusqu’à poursuivre l’organisme d’exécution pour mauvaise gestion et exécution. Combien d’organismes à but non lucratif ont les ressources pour se défendre contre la RBC ou Goldman Sachs au tribunal?19

Avec les OIS, le gouvernement paiera toujours plus pour un service que s’il ne le finançait tout simplement lui-même et gardait les économies. Ce n’est pas un risque, c’est une certitude.

Les OIS ne feront rien que le gouvernement ne peut faire

Avec un investissement au départ, on pourrait, avec les OIS, offrir des programmes efficaces à plus de gens. Mais vu les ressources, le gouvernement est très capable de faire la même chose. Le gouvernement doit-il réorienter ses capacités pour adopter des programmes éprouvés, comme le suggère l’Ontario Nonprofit Network?20  Probablement. Mais malheureusement, les OIS s’accaparent en fait des ressources des services sociaux.

Les OIS coûteront plus cher

« Le modèle des obligations à impact social n’a rien de gratuit. Ne vous y trompez pas : Le gouvernement est toujours celui qui paie. »

— David MacDonald, Centre canadien de politiques alternatives21

Les OIS auront besoin de subventions gouvernementales juste pour démarrer

Comme aux premiers jours des P3, les OIS auront besoin d’un soutien important du gouvernement avant que des investisseurs et fournisseurs de services ne soient en mesure de les utiliser facilement. Les OIS ont besoin de soutien sous forme de « législation, politiques gouvernementales, pratiques budgétaires et établissements et lobbyistes faisant la promotion et permettant la mise en œuvre des OIS ».22   Les OIS, qui bénéficient principalement aux investisseurs privés, ont besoin de subventions gouvernementales importantes23 pour commencer, quelle que soit la juridiction.

Les OIS auront des coûts de transaction élevés

À l’instar des P3, les OIS sont complexes. Sans ressources reprises des services, elles ne peuvent exister. Les OIS introduisent des ressources humaines dans :

  • ››   des calculs complexes liés à la mesure du risque;
  • ››   la sélection de critères de programme et de bénéficiaires du programme;
  • ›   le développement de méthodes d'évaluation et de critères de réussite (et de paiement); et
  • ››   des négociations importantes entre les fournisseurs de services, les intermédiaires, les investisseurs et les gouvernements en ce qui a trait à tout ce qui précède.

Le temps, c’est de l'argent, et lorsqu’on le dépense sur des cabinets d’avocats privés et experts financiers, c'est de beaucoup d’argent dont on parle. Dans l’analyse de la vérificatrice générale des contrats P3, ces coûts dits « auxiliaires » se sont montés à 400 millions de dollars pour les 74 projets qu’elle a étudiés. C’est plus de 5 millions de dollars par contrat, en moyenne.

Avec des sociétés comme Goldman Sachs, il serait naïf de croire que les projets financés par les OIS reviennent à bon marché.

Les OIS ne feront que transformer l’argent public en profits privés

Les entreprises impliquées dans les P3 en Ontario font toutes un profit lorsqu’elles construisent un pont ou un hôpital. Mais en vertu des P3, ces mêmes entreprises et les autres intervenants dans ces projets prennent une autre majoration en sus de ce profit, une majoration de 28 pour cent, en moyenne, qui a déjà coûté au moins 8 milliards de dollars aux Ontariens. De la même manière, les OIS seront gérées par des cabinets de consultants privés et financées avec de l’argent emprunté aux taux d’intérêt du secteur privé. Il n’y a aucune raison de penser que les majorations sur les OIS seront moins lourdes qu’avec les P3.

Les économies sont tout simplement inexistantes

L’Ontario a déjà les plus faibles dépenses de programme par habitant de toutes les provinces au Canada24 Dans la plupart des cas, l’argent qui devait supposément être « économisé » grâce aux OIS a déjà été supprimé des budgets du gouvernement. Suggérer que les services seront rentables grâce à la magie des OIS et à la brillante générosité des « investisseurs d’impact », comme ils aiment se faire appeler, est absolument absurde.

Les OIS transféreront le contrôle des services sociaux du gouvernement aux entreprises

Essayez d’imaginer ce à quoi les services sociaux ressembleront en Ontario dans une dizaine d’années si les OIS dominent le financement des services sociaux de la même manière que les P3 dominent aujourd’hui le financement des infrastructures publiques. À quoi donc tout cela ressemblera-t-il donc?

Ce n'est pas difficile d’imaginer. Les lobbyistes de l’industrie des obligations à investissement social seront de grands intervenants au niveau de la politique dans la province. Les banques d'investissement, les fondations de bienfaisance et les organismes de services sociaux de plus grande envergure encourageront le gouvernement à soutenir les programmes dans lesquels il est possible de faire un profit. Les « investisseurs d’impact » seront les principaux donateurs du parti du jour.25  Les politiciens répondront en prenant de l'argent dans le budget d’autres services.

Bien des services sociaux, si offerts de façon appropriée, peuvent réduire le besoin d’autres services. Par exemple, les programmes d’éducation de la petite enfance à l’intention des enfants qui ne vont pas encore à l’école peuvent réduire le besoin de programmes d’éducation spéciale plus tard. Mais dans bien des cas, le service ne consiste pas à améliorer quoi que ce soit, il consiste à prendre soin des gens. Si les OIS deviennent chose courante en Ontario, on peut s’attendre à voir des dollars extirpés des services de soins et versés dans des services qui ont le potentiel de générer des profits.

Le contexte général : austérité et intérêt public

Il est impossible de parler d’Obligations à impact social sans mentionner le contexte élargi duquel elles sont issues. À l’origine proposées par le gouvernement Cameron en Angleterre, à une époque de graves coupures dans les dépenses publiques, les OIS sont le produit de l’âge actuel de l’austérité et du projet néolibéral à long terme. Les OIS ont pour objet d’élargir le rôle de l’« investissement » dans des domaines qui, jusqu’à aujourd’hui, étaient du ressort public et où les services sociaux étaient protégés à titre de droits du citoyen. Les OIS altèrent le sens original du terme « investissement » dans les services publics. Auparavant, on investissait dans les gens, pour leur propre bien et pour le bien-être de la société en général. Aujourd’hui, on investit dans les gens, devenus des centres de profits pour des investisseurs privés.

Un grand nombre des personnes qui vont devenir des sources de profits d’entreprise sont parmi les plus vulnérables et les plus marginalisées de la société. Il est moralement inacceptable de tirer parti des souffrances d’autrui. La réponse correcte à la misère, c'est « Comment puis-je vous aider? », pas « Qu’est-ce que cela va m’apporter? »

Investir des deniers publics dans les services sociaux est une bonne idée et nous pouvons nous permettre de le faire. Dans un monde globalisé où les forces du marché influencent chaque aspect de nos vies quotidiennes, la richesse augmente chaque jour. Mais la répartition de cette richesse est loin d’être équitable. Les gouvernements et les travailleurs manquent d’argent et s’endettent de plus en plus.

Ce n’est pas qu’il n’y a pas assez d’argent pour tout le monde. Le produit intérieur brut du Canada par habitant, qui mesure l'activité économique globale par personne, a atteint des niveaux record; nous sommes vraiment plus riches que nous pensons. Mais ce revenu est mal réparti :

  • Les marges bénéficiaires des entreprises sont les plus élevées depuis 27 ans.26   Les sociétés non financières détiennent maintenant un montant record de 680 milliards de dollars en espèces – un montant supérieur à la dette totale du gouvernement fédéral, que ces sociétés n’investissent pas dans la croissance économique.27
  • Pour les travailleurs, le marché du travail est de plus en plus instable. De plus en plus d’emplois sont à temps partiel et temporaires ou proviennent d’agences de placement temporaire, avec des salaires inférieurs à la norme et peu d’avantages sociaux, le cas échéant.
  • Huit provinces sur 10 prévoient un déficit budgétaire pour l’exercice 2015-2016.
  • La plupart enregistre des déficits depuis la récession globale de 2008-2009.

Comme on le fait remarquer plus haut, les dépenses de programmes par habitant en Ontario sont actuellement les plus faibles au pays. Dans le secteur des services sociaux, l’ère de l’austérité se traduit par des restrictions budgétaires et une tendance croissante vers le transfert du coût des soins sur les personnes vulnérables et leurs familles.

De nombreux services sociaux ont vu leur financement réel par habitant tomber depuis la récession de 2008-2009, et certains secteurs ont de graves problèmes en ce qui concerne la disponibilité des services.   Par exemple, « les personnes et les familles qui ont besoin de services et de soutiens liés aux déficiences intellectuelles se trouvent dans une situation critique », selon un récent rapport d’un comité spécial de l’Assemblée législative de l'Ontario. « Il semblerait que de nombreuses familles, qui doivent se démener et attendre des années pour obtenir des services, finissent par se retrouver au bord du gouffre… »29

De nombreux Ontariens qui connaissent les programmes de traitement des enfants, les services de protection de l’enfance et les services correctionnels pour jeunes pourraient en dire autant.

Les services sociaux en Ontario font face à de nombreux défis, y compris des défis financiers. Comme nous l'avons fait remarquer plus haut, les Obligations à impact social contribueront à retirer des fonds de ces services, pas à en ajouter. Ce dont nous avons vraiment besoin en Ontario, c'est d’une conversation sérieuse à propos de nouvelles sources de revenus.

Trouver les fonds : une meilleure approche aux services sociaux

La faiblesse des dépenses consenties aux services publics par le gouvernement ontarien vient de 20 années de coupures dans ses propres recettes. Les réductions importantes au niveau des taux de l’impôt sur le revenu personnel des particuliers et de l’impôt-santé des employeurs, à l’époque des conservateurs (1995 à 2003) ont été suivies par des changements fiscaux qui privilégiaient les entreprises à l’époque des libéraux (2003 à aujourd’hui). Ces changements incluaient l’élimination de l'impôt sur le capital, des coupures au niveau du taux de l'impôt sur le revenu des sociétés et l’introduction de la taxe de vente harmonisée (TVH), entre autres. Il y a eu quelques cas où un gouvernement libéral a en fait augmenté les recettes fiscales; la contribution-santé de l'Ontario a été le plus important d'entre eux. Néanmoins, les coffres provinciaux reçoivent 18 milliards de dollars de moins par année aujourd’hui qu’ils ne recevraient si, en 2015, les taux d’imposition étaient les mêmes qu’en 1995.30  Même pour un budget provincial qui approche les 132 milliards de dollars par année, c’est beaucoup d’argent.

Rétablir les recettes fiscales à un niveau capable de soutenir les services publics dont nous avons tous besoin, et plus particulièrement les services à nos concitoyens les plus vulnérables, se doit d’être une priorité importante tant pour les Ontariens que pour leur gouvernement.

De même, le recours aux partenariats public-privé pour financer l’infrastructure publique est un transfert des dollars du contribuable aux profits privés qui n’a sa place nulle part. Selon les calculs de la vérificatrice générale et l’objectif du gouvernement provincial de construire des infrastructures d’une valeur de 130 milliards de dollars au cours des dix prochaines années, les Ontariens peuvent s’attendre à payer plus de 3 milliards de dollars par année de trop pour les infrastructures au cours de la prochaine décennie en raison des P3.

Le financement des services publics est difficile à obtenir par les temps qui courent.  Les Ontariens ne peuvent tout simplement pas se permettre de donner des milliards de dollars à des investisseurs privés pour faire des choses que la province peut faire à moindre coût. La province doit mettre fin à son expérience avec les P3. Tout aussi important, il ne doit pas intégrer le modèle des P3, sous forme d’obligations à impact social, dans les services sociaux.

La notion que les P3 et les OIS constituent une « innovation » dans la mise en place d’infrastructures publiques et la prestation des services publics est trompeuse. Ces nouvelles formes de privatisation ne sont qu’une innovation politique. Une innovation véritable en est une qui contribue à l’utilisation efficace des ressources, pas une qui permet de transférer la richesse publique à des investisseurs privés.

Conclusion : Les obligations à impact social et le Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario

Le Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario (SEFPO) représente 130 000 travailleurs ontariens. Les membres du SEFPO travaillent dans le domaine de la santé et de l’éducation, à la Fonction publique de l'Ontario, et dans de nombreux autres endroits différents, occupant des emplois allant de l’évaluation foncière à la régie des alcools.  Dans le secteur des services sociaux, les membres du SEFPO travaillent dans les garderies et centres de traitement des enfants, dans les sociétés d’aide à l'enfance, les services aux personnes ayant une déficience intellectuelle, le counseling d’emploi, le Bureau des obligations familiales, le Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées, l’aide juridique, les services aux femmes, dont les refuges pour femmes, les services correctionnels pour les jeunes et l’administration publique.

Depuis sa fondation, en 1975, le SEFPO s’est avéré un fervent défenseur des travailleurs de la fonction publique et de services publics dynamiques et bien dotés financièrement. Nous estimons que le gouvernement a un rôle central à jouer dans le bien-être économique et social de notre province, pas seulement pour fournir une orientation stratégique, mais aussi pour gérer, financer et fourni des services publics et des infrastructures publiques. Malheureusement, l’époque néolibérale a vu les gouvernements démocratiques s’affaiblir tandis que les intérêts des entreprises exercent un plus grand contrôle sur la vie quotidienne des citoyens. Le résultat est visible partout : inégalité des revenus, augmentation du travail précaire et services publics qui s’effritent.

Nous estimons que les obligations à impact social constituent une grave menace pour le bien commun, qui va bien au-delà de la prestation des services sociaux. Le SEFPO n’envisage de participer à aucun projet recourant aux OIS. De plus, nous n’avons aucune intention de travailler avec des organisations qui y recourent.

Notes:

  1. Tel qu’utilisé ici, le terme « services sociaux » se rapporte aux services dont l’objet est de fournir une assistance directe à certaines personnes, afin de fournir des produits de subsistance de base, protéger les personnes vulnérables, aider celles qui vivent avec une invalidité, aider les chercheurs d’emploi, réhabiliter les délinquants, etc. Tandis que les soins de santé, l’éducation et les autres services généralement fourni par le gouvernement entrent souvent dans la catégorie des « services sociaux », dans ce document, ce terme se rapporte aux services aux personnes ayant une déficience intellectuelle, à la protection de l’enfance, au traitement des enfants et à la santé mentale des enfants, aux services correctionnels, au counseling d’emploi, aux refuges pour les femmes, aux logements sociaux, etc.
  1. L’exception à cette règle était les services correctionnels, principalement financés par les paliers supérieurs du gouvernement et dont le but central était de punir les délinquants, pas la bienfaisance.
  1. Les Fondations philanthropiques Canada (2015). « Fondations au Canada ». Site Web : http://pfc.ca/fr/fondations-au-canada/
  1. Au cours des sept années qui ont suivi la récession de 2008-2009, les dépenses de consommation, les dépenses publiques, les exportations et les importations ont toutes contribué de façon positive à la croissance du PIB en Ontario. La contribution de l’investissement des entreprises à la croissance du PIB, toutefois, s’est avérée négative. Voir Sousa, Charles (2015). Budget de l'Ontario 2015 : Favoriser l’essor de l’Ontario. Toronto : Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, p. 235.
  1. Voir Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario (2014). Epic Fail: a Short History of Privatization in Ontario. Toronto : Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, disponible à l’adresse http://sefpo.org/sites/default/files/2014-05_epic_fail_single_pages_fourth_edition_reduced.pdf. Voir aussi Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario (2014). Meilleur, moins cher, plus équitable : arguments en faveur du maintien à linterne des services publics en Ontario Toronto : Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario. Disponible à l’adresse https://sefpo.org/information/meilleur-moins-cher-plus-equitable-arguments-faveur-du-maintien-a-linterne-services 
  1. Voir, par exemple, Doucette, Chris (2015). « Who will foot bill for Waypoint design flaws? » Toronto Sun. Septembre 20 : Édition Web : http://www.torontosun.com/2015/09/20/who-will-foot-bill-for-waypoint-design-flaws
  1. Vérificatrice générale de l’Ontario (2014). Rapport annuel 2014. Toronto : Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, p. 197. Disponible à l’adresse http://www.auditor.on.ca/fr/rapports_fr/fr14/305%20AR14%20fr.pdf

8.    Ibid., p. 198.

  1. Social  Finance  Limited  (2015). « First  Social  Impact  Bonds  to  Return  Investor  Capital. » Disponible à l’adresse http://www.socialfinance.org.uk/wp-content/uploads/2015/07/Press-release-First-Social-Impact-Bonds-to-return-investor- capital.pdf
  1. Office of Management and Budget (2012). « Paying for Success. » Disponible à l’adresse https://www.whitehouse.gov/omb/factsheet/paying-for-success
  1. Office of Management and Budget (2015). « Opportunity for All: Building and Using Evidence to Improve Results. » Disponible à l’adresse https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/budget/fy2015/assets/fact_sheets/building-and-using-evidence-to-strengthen-results-in-government.pdf
  1. Emploi et Développement social Canada (2015) « Initiative de l’accélérateur de finance sociale ». Disponible à l’adresse http://www.edsc.gc.ca/fra/consultations/finance_sociale/initiative.shtml
  1. Le terme « entreprise sociale » se rapporte à toute entreprise ayant des objectifs sociaux et financiers. Un exemple d’entreprise sociale pourrait être une entreprise qui emploie des travailleurs ayant des problèmes mentaux, des dépendances ou des invalidités et qui met autant d’importance sur la prestation d’emplois que sur la viabilité financière. Selon le gouvernement provincial, l’Ontario est actuellement le foyer de plus de 10 000 entreprises sociales employant environ

 

160 000 personnes Voir Ministère du Développement économique, du Commerce et de l'Emploi (2013). Impact : Stratégie de l'Ontario pour l'entrepreneuriat social. Toronto : Imprimeur de la Reine pour l'Ontario. Disponible à l’adresse https://www.ontario.ca/fr/page/impact-strategie-de-lontario-pour-lentrepreneuriat-social.  Il semble qu'une partie de la stratégie de communication du gouvernement en ce qui concerne les OIS soit de les associer aux entreprises sociales, qui jouissent d’un vaste soutien du public au niveau communautaire.

  1. McParland, Kelly (2014). « The MaRS boondoggle perfectly reflects Liberal views on the use of tax dollars to hide mistakes. » National Post. 30 mai. Édition Web : http://news.nationalpost.com/full-comment/kelly-mcparland-the-mars-boondoggle-perfectly-reflects-liberal-views-on-the-use-of-tax-dollars-to-hide-mistakes
  1. MaRS Centre for Impact Investing (2015). « What is a Social Impact Bond? » Disponible à l’adresse http://impactinvesting.marsdd.com/strategic-initiatives/sibs/
  1. Centre Mowat (2014). « What Do We Really Know About Social Impact Bonds? » Available at http://mowatcentre.ca/what-do-we-really-know-about-social-impact-bonds/
  1. Meehan, Sean (2013). « Goldman Sachs Makes Investment, Gets Returns on Utah Preschool Program. » Education Week, 25 juin. Disponible à l’adresse http://blogs.edweek.org/edweek/marketplacek12/2013/06/goldman_sachs_makes_big_investment_in_early_childhood_education.html
  1. Ontario Nonprofit Network (2015). « Policy Principles for Social Impact Bonds: A Nonprofit Perspective. » Disponible à l’adresse http://theonn.ca/our-work/sector-financing/social-impact-bonds/
  1. Acuña, Ricardo (2014). « Social Impact Bonds: an Investment in the Wrong Direction. » Edmonton :The Parkland Institute, 5 mars. Disponible à l’adresse http://parklandinstitute.ca/media/comments/social_impact_bonds_an_investment_in_the_wrong_direction
  1. Ontario Nonprofit Network (2015). « Policy Principles for Social Impact Bonds: A Nonprofit Perspective. » Disponible à l’adresse http://theonn.ca/our-work/sector-financing/social-impact-bonds/
  1. Loxley,  John  et Marina  Puzyreva  (2015). « Social  Impact  Bonds:  an  Update. » Winnipeg : Centre canadien de politiques alternatives, p. 9. Disponible à l’adresse  https://www.policyalternatives.ca/sites/default/files/uploads/publications/Manitoba%20Office/2015/ /Social%20Impact%20Bond%202015%20FINAL.pdf
  1. Ibid., p. 3.
  1. Ibid.
  1. Voir Sousa, Charles (2015). Budget de l'Ontario 2015 : Favoriser l’essor de l’Ontario. Toronto : Imprimeur de la Reine pour l'Ontario, p. 197.
  1. Pour plus d’information sur la façon dont les gens d’affaires et les politiciens collaborent en ce qui concerne les partenariats public-privé, voir Syndicat des employés de la fonction publique de l'Ontario (2015). « Ils bâtissent grâce à leurs bonnes relations : C'est dans leur ADN. » Toronto : Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario. Disponible à l’adresse https://sefpo.org/nouvelles/cest-leur-adn
  1. CBC News (2015). « Corporate profit margins  at  27-year  high  and  likely  to  stay there. » Site Web. 31 mars Disponible à l’adresse http://www.cbc.ca/news/business/corporate-profit-margins-at-27-year-high-and-likely-to-stay-there-1.3016324
  1. Source : Statistique Canada, Tableau CANSIM 378-0121.
  1. Recherche économique RBC. « Tableaux de la situation financière dans les provinces. » Banque royale du Canada , le 7 octobre 2015. Disponible à l’adresse http://www.rbc.com/economics/economic-reports/pdf/provincial-forecasts/prov_fiscal.pdf
  1. Comité spécial des services aux personnes ayant une déficience intellectuelle (2014). Inclusion and Opportunity: a New Path for Developmental Services  in  Ontario.  Toronto :  Assemblée législative de l'Ontario.  Disponible à l’adresse http://cltoronto.ca/wp-content/uploads/2014/07/SCDSFinalReportFrench.pdf.
  1. Mackenzie, Hugh (2014). « Tackling  Ontario’s  Public  Services  Deficit. »  Behind the  Numbers. Blogue : http://behindthenumbers.ca/2014/02/03/tackling-ontario-public-services-deficit/

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